به دنبال آن، مسأله ديگرى مطرح شد و آن اين كه قانونگذار چه كسى بايد باشد؟ در اين باره نيز نظرهاى مختلفى وجود دارد. اجمالاً اعتبار دو شرط بين فيلسوفان سياست و حقوق مشترك است: يكى اين كه قانونگذار بايد كسى باشد كه هدف قانون را خوب بشناسد و دوم اين كه مصالح جامعه را فداى مصالح شخصى خودش نكند. اين دو مطلب را همه كم و بيش قبول دارند و هر چند اهداف مختلفى را براى قانون مطرح مى‌كنند، ولى به هر حال، هر كسى هر هدف را براى قانون منظور مى‌كند، لازم مى‌داند كه قانونگذار كسى باشد كه اين هدفها را خوب بشناسد و راه رسيدن به آنها را بداند، تا با قوانينى كه وضع مى‌كند اين هدفها تأمين شود. علاوه بر اين كه قانونگذار بايد دانشش به گونه‌اى باشد كه بتواند راه رسيدن به هدف قانون را بشناسد و قوانين را براساس آن وضع كند بايد صلاحيت اخلاقى نيز داشته باشد تا مصالح جامعه را فداى مصالح خويش نكند.
2. انحصار شرايط قانونگذار به خداوند
در اينجا اسلام علاوه بر اين كه دو شرط فوق را بطور كامل ملحوظ مى‌داند، مى‌گويد كه قانونگذار حتما بايد به همه مصالح مادّى و معنوى انسان آگاهى داشته باشد و منافع فردى و گروهى را مقدّم بر منافع جامعه نكند. اسلام اين نكته را نيز اضافه مى‌كند كه اساسا قانونگذارى حقّ كسى است كه بتواند به انسانها امر و نهى كند. اگر كسانى علم به مصالح جامعه داشته باشند و واقعا هم بتوانند مصالح جامعه را بر مصالح فردى و گروهى مقدّم بدارند، باز هم حقّ قانونگذارى اصالتا از آنِ چنين كسانى نيست؛ چون هر قانونى، خواه ناخواه، متضمن امر و نهى است: در جلسه‌اى كه درباره رابطه حق و تكليف سخن مى‌گفتيم، توضيح داديم كه هر قانونى يا صريحا امر و نهى دارد يا تضمُّنا و التزاما. يك وقت مى‌گويند به مال مردم تجاوز نكنيد كه اين صريحا نهى است و يا مى‌گويند به مال ديگران احترام بگذاريد كه اين هم صريحا امر است. گاهى لسان قانون امر و نهى نيست، مثلاً مى‌گويد حقّى براى چنين كسى ثابت است؛ اما معناى اين كه حقّى براى كسى ثابت است اين است كه ديگران بايد اين حق را رعايت كنند و اين امرى است كه قانون متضمن آن است. همچنين ديگران نبايد به اين حق تجاوز كنند و اين نهى‌اى است كه قانون متضمن آن است.
پس قانونگذار بايد حق داشته باشد كه به ديگران امر و نهى كند و اين حق اصالتا از آنِ